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淺析我國農村扶貧性小額信貸的發展
發布時間:2014/5/20 11:17:58  來源:本站  點擊量:4811

  扶貧性小額信貸(Microfinance)是指為低收入人群提供的、額度較小的、以反貧困為基本宗旨的,從而改善低收入人群的經濟狀況的信貸服務。

 

  扶貧性小額信貸反貧困的基本宗旨表明其存在的最大價值在于解決貧困問題,貧困問題是一個經濟問題,更是一個社會問題、政治問題,它已經成為各國政府和有關國際組織關注的焦點問題。解決貧困問題,也是當前中國政府面臨的一項嚴峻挑戰。

 

  孔祥智、馬九杰在“農村地區農民貧困的機理分析”中指出,中西部地區農戶經濟流程的均衡點與古典經濟理論1明顯不一致,它主要是由貧困地區農戶的資源差異、收入水平和消費壓力所決定的,資金是農村地區農戶的最稀缺資源,資金投放的邊際效用最大。因此,資金投放農村地區是十分有效而且必要的,其對于解決中國農村地區的貧困問題會有巨大的幫助。陳凡在“中國反貧困戰略的矛盾分析與重新構建”一文中,分析了中國政府反貧困對策與反貧困任務的矛盾及反貧困手段與效率導向原則的矛盾,指出區域性開發扶貧需要新的行政政策相配合,同時需要相關法律法規的支持。農村地區扶貧性小額信貸隱含了農業信貸補貼論的思想,補貼論認為從金融資源的配置機制來看,資金本身并不必然為落后地區的窮人服務(Beatriz Armendariz de Ashion, Jonathan Mordueh,2007),當信息不對稱的時候商業資金必將向信號作用明顯的優勢企業和地區集中,貧困地區本身資金動員能力較差,在要素市場配置上又處于戰略劣勢地位,加上農業的高風險等特性決定了其不可能成為商業銀行青睞的融資對象,因此有必要采用諸如政府推出相關政策法規支持以及借款人的組織化等非市場要素。但是引入了非市場的因素就可能會引起政策性的金融市場扭曲,在試圖解決社會公平的問題時喪失了效率,同時也存在由于政策失靈而造成扶貧性小額信貸的不可持續性和扶貧失效的情況。

 

  為了探索有效的反貧困對策,中國于1993年引進孟加拉鄉村銀行的扶貧性小額信貸模式,并在河南、河北、陜西以半官方或民間機構的運作方式在試辦扶貧性小額信貸。經過近十六年的實踐探索,中國扶貧性小額信貸已經起步,其大體上可以分為三種類型:一是大銀行提供的下崗失業擔保貸款、助學貸款和扶貧貸款,總計有近萬億元的貸款額度;二是農村信用社的小額貸款,截止到2008年中國有6100萬農戶享受到1927億元貸款,覆蓋面占到全部農戶的27.3%,還有一部分農戶聯保貸款,約有1200萬戶享受到141億元的貸款;三是目前存在的100多個非政府扶貧性小額信貸組織,提供了約10億元的貸款2。

 

  然而,扶貧性小額信貸的發展模式仍然相對滯后。本文把扶貧性小額信貸的理論與實踐結合起來,在文章最后給出了一些適合中國國情的扶貧性小額信貸發展建議。

  一、中國農村地區扶貧性小額信貸發展中的主要問題

  回顧中國扶貧性小額信貸的發展歷程,并展望扶貧性小額信貸的未來發展趨勢,筆者覺得扶貧性小額信貸的發展中主要有以下四個方面的問題:

  (一)扶貧性小額信貸業務的高成本、高風險

  中國“三農”現狀決定了中國農村扶貧性小額信貸業務的高成本與高風險在中國廣大的農村地區,分散地居住著大量低資產保有、低收入、低文化素質的貧困農戶,從事著小規模的低效率的手工農業,這些普遍存在的現狀造成了以這些貧困農戶為目標客戶的扶貧性小額信貸業務不可避免的高成本、高風險。

 

  農民信貸需求主體的數量龐大,又高度分散,經營規模小,這樣既使得扶貧性小額信貸機構的操作成本大大提高,又因為高度分散的客戶群導致其經營狀況難以掌握,貸款收回的不確定因素增加。同時,扶貧性小額農貸絕大部分都要信貸人員上門收貸,有的還需多次上門催收。這些都會使扶貧性小額貸款的貸后管理成本增加。

 

  農村地區扶貧性小額信貸的服務對象是貧困農戶,他們的生活、生產資料匾乏。據調查,目前90%以上農民的家當在2-20萬元之間,有少數特貧農戶幾乎沒有有價值的財產;根據中國農村貧困監測的狀況,貧困農戶的54.1%、低收入農戶的47.2%人均家庭生活消費支出超過收入水平,需要借債度日。貧困家庭物質資本一般只能維持簡單再生產。據455個貧困村調查的情況,農戶沒有大型農機具的占86.4%;沒有大牲畜的占34.6%,2007年在連續貧困的群體中有46%人均耕地不足1畝1。因此,絕大多數農民不具備獲得商業性貸款所必需的抵押品和擔保條件,客觀地增加了扶貧性小額信貸機構的貸款回收風險。

 

  (二)正規金融機構運營下的扶貧性小額信貸業務有脫貧傾向

  由正規金融機構代理扶貧貼息貸款業務發展背離初衷,有部分扶貧性小額信貸資金沒有直接到達真正的貧困農戶手中,而是到了不缺資金的地方。

 

  以中國農業銀行為例,2000年開始,中國農業銀行實行貸款責任制,每年規定了清收任務,放出去的貸款收不回來要被追究責任。而貧困農戶由于沒有抵押品和難以找到有地位的擔保人,因而無法使用到這種貸款。再加上高成本、高風險的壓力,農行的扶貧貸款就不以農戶為主要貸款對象了,而采取“項目貸款”的方式,將款貸給企業,或者貸給有實力的能人。將貸款的增長巧妙地集中于高密度地區,如遠離農村貧困地區,集中在較富裕的城鎮周圍地區,為維持貸款需求和償還率,逐步提高貧困標準,從而脫離最貧困的人群,將目標群體逐漸轉向農村中的非貧困農戶;逐步將貸款額度大幅度增加,以適應較富裕人群需要。從2002年8月起,農行將各區、鄉的分支機構收回,更加無法監督貧困戶對扶貧貸款的監督使用,因此也更少直接向他們發放扶貧貼息貸款。

  (三)貸款用戶缺乏足夠的債務償還能力

  扶貧性小額信貸的對象是低收入者主要是貧困農戶。這個社會群體經濟實力差、缺乏償債能力。農民應急貸款本身的使用在相當長的一段時間內不具有增加收入的能力,還款需其他途徑資金來彌補,而農村地區經濟相對落后,交通通訊條件差,信息傳遞不便,農民大多數受教育程度低,收入來源單一,還款風險大。2008年,重點貧困縣勞動力文盲率高達12.7%;而在連續2年貧困的農戶中,勞動力的文盲率竟高達28.1%。455個貧困村中,小學文化程度的勞動力占29.6%,初中文化程度的占34.5%,共計64.1%。2007年,貧困戶和低收入戶中接受過各類培訓的勞動力分別只占總數的13.5%和10.5%。2008年,中國農民人均工資性收入占純收入的36.1%,而在重點縣農民人均收入中只占32%。重點貧困縣70.5%的農村勞動力從事第一產業,外出打工的只占16.6%1。

 

  中國的大部分農民欠缺相關技能和技術,通過其他途徑增收能力不高,在一定程度上導致了其缺乏足夠的債務償還能力。

 

  (四)扶貧性小額信貸機構所處政策環境不完善

  扶貧性小額信貸機構的天生弱質性需要有一個積極的政策、法律環境,而目前這種環境還遠沒有建立。扶貧性小額信貸機構的法律地位模糊阻礙了其業務的發展。中國目前沒有一整套法律框架來界定扶貧性小額信貸組織的法律地位,如何在現行的法律法規基礎上獲得工商行政管理部門和銀行監管部門的許可,當前銀行監管在此方面的規定則尚屬空白。進行試點的扶貧性小額信貸組織通常由央行和當地政府對試點方案的制定進行審批和把關,在這種臨時性的制度安排下,扶貧性小額信貸組織不能吸收儲蓄,資金來源的受限,會使得扶貧性小額信貸機構的規模擴張及自身穩定性受到損害。

 

  要解決這些問題,中國需要借鑒國際扶貧性小額信貸的模式和經驗。然而,中國不能簡單地選擇某個國家現成的成功經驗,而是要借鑒各國成功的經驗教訓,并根據中國的具體國情給出適合中國市場經濟發展現行階段要求的扶貧性小額信貸的發展建議。

  二、國際扶貧性小額信貸的發展模式借鑒

  (一)世界扶貧性小額信貸扶貧的發展模式簡介

  扶貧性小額信貸在國外主要有兩種發展模式,福利主義模式(如孟加拉國“格萊明鄉村銀行”,玻利維亞的“陽光銀行”)和制度主義模式(如印尼人民銀行小額信貸部,歐洲復興開發銀行在東歐的試點)。前者注重項目對改善貧困人口經濟狀況和社會福利的作用,后者強調小額信貸管理和目標設計中的可持續性。

 

  (二)福利主義模式的借鑒

  在眾多的扶貧性小額信貸模式中,由孟加拉國經濟學教授尤努斯創辦的孟加拉鄉村銀行,被譽為福利主義模式的典范,它有效地向農民甚至赤貧人群提供金融服務,在市場經濟中成功地實現了為人民謀福利的目標。截至2007年4月底,鄉村銀行在全國共擁有2014個分支機構、17816個工作人員,業務涵蓋65847個村莊,向600萬借款者發放了共計54.6億美元的貸款,回收率高達98.41%1,適應孟加拉國情的小額信貸模式是孟加拉鄉村銀行成功的關鍵。

 

  1.因地制宜的瞄準窮人機制

  鄉村銀行的服務對象只限于窮人,只有家中土地少于0.5英畝(3市畝)或家中擁有全部財產等值不超過1英畝(6市畝)土地價值的農戶才擁有貸款資格,而且每戶只限一人。由于認為婦女持有資金更有助于改善家庭成員和孩子的福利水平,因此96%的貸款是發放給婦女的。貸款僅資助生產性項目,特別是非糧食生產的各類小型生產項目,主要是小手工業和副業。

 

  2.靈活簡便的貸款程序及量身定制的分期還款方式

  孟加拉鄉村銀行制定了獨特的存貸款機制,銀行工作人員可以在期限、分期付款的時間上為客戶設計最為合適的貸款產品,允許任何期限的小額貸款,提供免擔保的各種貸款產品,簡化借貸程序和還貸方法,使借款人借貸變得容易,貸款業務得到促進,另一方面,由于避免了一次性的大額還款以及貸款實際周期與貸款使用周期相匹配也降低了還貸風險。

 

  (三)制度主義模式的借鑒

  制度主義模式通常是以政府為主導,國有商業銀行為主體的模式,在國家有意識對其實現商業化政策引導的基礎上推進可持續發展,主要以印尼人民銀行為代表。印度尼西亞人民銀行通過成功的經營管理達到了持續贏利的目標,成功解決了機構的持續發展問題,在成本控制、防范風險、提高資產質量等方面有很多值得借鑒的成功經驗。

 

  1.自動瞄準中低收入者的機制

  印尼人民銀行以較低的單筆貸款限額作為自動瞄準中低收入者的機制,早期發放的單筆貸款最高額度為1000美元,以后調整到5400美元。貸款限額較低有效降低了政治權力干預的可能性,瞄準了中低收入階層。由于商業性的需求,。印度尼西亞人民銀行選擇的貸款對象主要是拿固定工資和能提供抵押品的人。580美元以下的貸款一般不需要(有的也需要)抵押。印度尼西亞人民銀行的基層組織—村銀行非常接近客戶,減少了信息不對稱,也利于將貸款對象鎖定中低收入階層。

 

  2.靈活機制降低貸款交易成本和管理成本

  印尼人民銀行簡化了貸款手續,降低了貸款的交易成本。借款人的第一次貸款從申請到獲得審批通常只需要一個星期,老客戶的審批時間更短。充分體現了成本最小化原則,保持最少的日常賬簿,在業務量相對較少的地方采用流動服務方式每周一至兩次造訪邊遠地區的客戶。同時印尼人民銀行規定每個崗位職員的服務定額:每名信貸員負責400名貸款客戶(不包括固定收入貸款),每名出納員每天辦理200筆現金交易,每個會計每天記錄150筆交易,確保業務的及時辦理。近年來,印尼人民銀行還充分利用計算機和網絡的普及,大幅降低了管理成本。

  (四)對福利主義和制度主義模式的思考

  孟加拉鄉村銀行、印尼人民銀行的扶貧性小額信貸發展的成功得益于模式的科學性和可行性,同時也與本國的特殊人文、地理、社會、政治、經濟環境有密切關系。孟加拉鄉村銀行在瞄準貧困人群、降低風險、降低成本方面進行了積極的制度和技術創新,并取得了很好的成效,實現可持續發展。印尼人民銀行通過成功的經營管理達到了持續贏利的目標,成功解決了機構的持續發展問題。這些是值得中國在發展扶貧性小額信貸中借鑒的。

 

  當然,在這些模式成功發展的過程中也暴露了一些缺陷。由于一些最貧困的群體被認為其有限的掙錢能力無法支付分期付款,孟加拉鄉村銀行將這些人拒之門外,貸款規模的逐步擴大,貸款服務要求的收入門檻隨之提高;結果,收入有限的最貧困群體被排斥在之外。這種扶貧性小額貸款機構的相對貧困客戶的弱代理性被稱作“使命偏移”(mission drift)。畢竟,扶貧性小額貸款機構的基本使命是援助窮人使其不必顧慮自己的貧困程度。最近的研究表明,印尼人民銀行小額信貸的貸款對象并非是最為貧困的農戶,而是農村中收入較低的人群中那些有還款能力的人。其可持續目標的實現以犧牲扶貧目標為代價,小額信貸的兩個直接目標的沖突在此也體現得十分深刻。

 

  這些問題大多具有一定的普遍性,關注這些問題,并能在開展過程中加以避免,無疑對扶貧性小額信貸的在中國的發展意義重大。

 

  三、對中國發展扶貧性小額信貸的政策建議

  通過對中國扶貧性小額信貸發展過程的回顧,以及對扶貧性小額信貸國際經驗的分析,筆者對于如何在中國發展扶貧性小額信貸有了自己的初步看法。為了解決前文提出的四個主要問題,促進扶貧性小額信貸在中國的發展,筆者提出了以下幾個建議:

  (一)簡化正規金融機構運營下的扶貧性小額貸款的程序

  經驗表明,使用簡化的和有效的貸款方式能夠使扶貧性小額信貸惠及最貧困人口,又使扶貧性小額信貸機構的收入覆蓋它們的運作成本。調查顯示,26.62%的農戶都認為信用社的貸款手續太復雜,41.69%的農戶都希望信用社能簡化貸款程序。有117戶農戶正是因為不懂得信用社的貸款程序而從未向信用社申請過貸款。339戶指出即使是授信額度內的貸款,貸款的程序仍然還很復雜,占到了該問題有效樣本的55.6%。在這方面,已經有一些成功的經驗,孟加拉的“社會發展促進協會(ASA)”是一個突出的實例。它通過采用新型的和程序化的貸款方法而極大地提高了工作效率,這個機構的快速擴張能力、面向農村最貧困的農戶,以及金融可持續發展能力(不僅財務自負盈虧)都給人留下深刻的印象。

 

  (二)建立扶貧性小額信貸最終償還的保障機制

  最終償還是扶貧性小額信貸健康運行和持續發展的核心條件。扶貧性小額信貸作為低收入者,主要是貧困農戶的創業資金,存在著較大的創業失敗風險。如果創業失敗,資金損失,如何使信貸資金得到最終償還,是確立扶貧性小額信貸模式需要解決的首要問題。目前,中國小額信貸最終償還的保障措施主要可以分為兩個方面:一是設置物權抵押;二是采取多人聯保自治。但是,低收入者大多無力提供物權抵押,即便有少量的物權可供抵押,譬如土地承包權、房屋、農業產品、手工業產品和牲畜等,當出現貸款違約延誤時,對低收入者執行沒收這種物權抵押也是十分困難的。如果真的執行沒收上述抵押,會加深低收入者的貧困程度,使其無法維持最基本的生產和生活,其結果與小額信貸的基本宗旨相悖。對低收入者采用多人聯保自治的方式,當借款人創業失敗,出現貸款違約延誤時,要求他們的擔保人償還,也會遇到同樣的困難。因為擔保人也是低收入者,執行擔保人微薄的財產,將會造成擔保人的進一步貧困,使其無法維持最基本的生產和生活。解決這一問題的關鍵,在于把握低收入者最終所擁有的自身價值,即勞動能力。采用未來勞動收入作抵押,作為扶貧性小額信貸最終償還的保障,在中國市場經濟發展現行階段應是可行的。這個機制的運用在一定程度上提高了貸款農戶的債務償還能力,降低了扶貧性小額信貸機構面臨的金融風險,增強了扶貧性小額信貸機構向貧困農戶發放貸款的信心,從而有助于緩解中國目前扶貧性小額信貸的脫貧現象。

  (三)對扶貧性小額信貸機構實行利率自由化

  扶貧性小額信貸運作成本過高,采用一般利率無法彌補其成本。因此,可以借鑒福利主義模式中的玻利維亞“陽光銀行”的經驗,對遠離城鎮的農村地區實行小額存、貸款利率自由化,以加速扶貧性小額信貸的商業化進程,進而有效地彌補其運作成本,實現其健康、持續發展。

 

  (四)允許扶貧性小額信貸機構開辦鄉村儲蓄業務

  通過依靠未來勞動收入抵押的方式,使扶貧性小額信貸有了可靠的還款保障,自然減少了扶貧性小額信貸機構的金融風險,使其可以從市場上吸收存款并參加金融同業拆借市場,以獲得充足的信貸資金來源。有貸有存、存貸平衡,才能確保小額信貸健康、持續地發展。

 

  (五)建立機構多元化并行的扶貧性小額信貸運行體系

  建立機構多元化并行的扶貧性小額信貸運行體系使其各自因地制宜地開展業務,使扶貧性小額信貸全面覆蓋中國的各個地區。特批專營扶貧性小額信貸機構與正規商業銀行并行辦理小額信貸業務,發揮雙方各自的優勢。專營扶貧性小額信貸機構(如中國最近批準成立的扶貧性小額信貸公司)具有機構靈活、深入農村、利率自由等優勢;正規商業銀行具有信譽卓著、技術先進、依托經濟發達的城鎮和資金規模巨大等優勢。

 

  (六)完善扶貧性小額信貸機構所處的政策法規環境

  促進扶貧性小額信貸的在中國的快速發展,政策法規環境的改善必不可少。針對扶貧性小額信貸公司法律定位模糊、設立程序的法律依據缺乏的現實,可以優先考慮出臺扶貧性小額信貸公司地方性條例,降低扶貧性小額信貸公司的法律風險。相關部門要加大扶貧性小額信貸機構相關管理條例出臺的步伐,有效解決扶貧性小額貸款機構市場準入、市場退出、日常監管等一系列問題,調用專門的專業人員充實辦公室,具體負責扶貧性小額信貸機構的監管和協調事務。對現有各類扶貧性小額信貸機構,視具體情況,采取區別對待的政策,經過調整或改造及完善,符合條件的,允許合法存在并給予金融支持;不合條件的,督促其進行調整或改造。扶貧信貸資金的發放應加強管理,改革和完善扶貧資金分配方式,健全、規范資金管理制度,加強審計、社會和輿論監督,等等??傊?,中國要盡快建立起完善的、積極的政策、法律環境,以保證扶貧性小額信貸在中國的健康、持續發展。

 

  結 語

  中國農村地區的貧困問題始終是一個古老而沉重的話題,貧困農民的發展問題始終是中國領導人關注的重心。在中國倡導開發式扶貧的政策方針下,中國農村地區積極推進小額信貸扶貧,扶貧性小額信貸就是在這個背景下發展壯大起來,經過十幾年的運作,在取得矚目成績的同時,也暴露很多問題。本文從對中國農村地區扶貧性小額信貸的發展過程回顧總結,并對照國外扶貧性小額信貸的實踐來看,中國扶貧性小額信貸雖然有了長足的發展,并且在減緩貧困的進程中發揮了重要的作用,但與國際扶貧性小額信貸機構遭遇到同樣的扶貧與可持續發展目標沖突問題。本文的目的在于給出在中國農村地區設計合適的扶貧性小額信貸發展模式的建議,使其既能很好的瞄準窮人,又能可持續發展。


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